07 Mar Nakłady użytkownika wieczystego
Użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości prawie jak właściciel. Między innymi, gdy jest to konieczne, buduje urządzenia infrastruktury technicznej w ten sposób, aby mógł korzystać z nieruchomości zgodnie z celem użytkowania wieczystego. Po wybudowaniu tychże urządzeń ich właścicielem staje się właściciel gruntu, który po zakończeniu użytkowania wieczystego korzysta z ich dobrodziejstwa. Co więcej, w trakcie trwania użytkowania wieczystego korzysta z nich poprzez zwiększenie kwoty opłat rocznych – nieruchomość jest uzbrojona, co za tym idzie wyższa jest jej wartość, a tym samym jest podstawa do aktualizacji opłaty rocznej. Dlatego też ustawodawca przewidział możliwość rozliczenia nakładów poczynionych przez użytkownika wieczystego na budowę urządzeń infrastruktury technicznej.
Ma to niebagatelne znaczenie, zwłaszcza przy dużych nieruchomościach. Zgodnie z art. 77 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej Ustawą) przy aktualizacji opłaty, o której mowa w ust. 1, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną zalicza się wartość nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej po dniu dokonania ostatniej aktualizacji. Analizując przepisy dotyczące procedury aktualizacyjnej nasuwa się jedyny słuszny wniosek: ustawodawca wskazuje na możliwość aktualizacji opłaty oraz zaliczenia wartości nakładów i wskazuje na sposób przeprowadzenia procedury aktualizacyjnej ale nie wskazuje sposobu zaliczenia wartości nakładów. Ustawodawca zaznaczył jedynie, że wartość nakładów może być zaliczona tylko i wyłącznie w poczet różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną. Tym samym pojawiają się pytania o to kiedy użytkownik wieczysty powinien zgłosić nakłady i kiedy właściciel musi je rozliczyć. Aby odpowiedzieć na tak postawione pytania należy przyjrzeć się procedurze aktualizacji opłaty rocznej od początku do końca. Przy czym w pierwszej kolejności odpowiedzieć należy na pytanie kiedy użytkownik wieczysty powinien zgłosić nakłady do rozliczenia.
Procedura aktualizacyjna
Procedura aktualizacyjna jest wieloetapowa i co do zasady uregulowana jest w ustawie choć użytkowanie wieczyste ma swoje źródło w kodeksie cywilnym. Przede wszystkim pamiętać należy, że jest to stosunek cywilno-prawny, dlatego też sama treść jak i wszelkie zmiany samej umowy użytkowania wieczystego zależne są od woli właściciela i użytkownika wieczystego. Żadna ze stron nie powinna zapominać, że działa w warunkach wolnorynkowych i nie ma przy tym żadnego znaczenia, że właścicielem jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. Przyglądając się jednak procedurze aktualizacyjnej nasuwają się wątpliwości co do tego, czy właściciele pamiętają o swobodzie kształtowania umów.
Pierwszy etap to wypowiedzenie opłaty rocznej w dotychczasowej wysokości i zaproponowanie nowej. Nowa wysokość wynika z wartości wyliczonej w operacie szacunkowym, który powinien stanowić dowód na zmianę wartości tej konkretnej nieruchomości. Błędem jest, zdaniem autorów, że pomimo cywilnoprawnego charakteru stosunku zobowiązaniowego łączącego właściciela i użytkownika wieczystego nie mogą oni swobodnie usiąść do rozmów i ustalić o ile rzeczywiście powinna wzrosnąć opłata roczna. Założenie jest takie, że strony nie są w stanie samodzielnie porozumieć się w tym zakresie – musi im w tym „pomóc” samorządowe kolegium odwoławcze (zwane dalej SKO). Dlatego też w momencie gdy użytkownik wieczysty nie zgadza się z podwyższeniem opłaty w ogóle bądź też zgadza się ale nie w zaproponowanej wysokości składa do SKO właściwy wniosek. Drugi etap odbywa się zatem przed samorządowym kolegium odwoławczym. W momencie kiedy właściwy organ bądź użytkownik wieczysty wniosą sprzeciw od orzeczenia kolegium zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przed sądami powszechnymi. I wówczas mamy do czynienia z etapem trzecim. Tak więc postępowanie aktualizacyjne jest procedurą o charakterze mieszanym z elementami postępowania cywilnego oraz postępowania administracyjnego. Procedura aktualizacyjna rozpoczyna się w momencie wypowiedzenia a kończy się w momencie ostatecznego ustalenia wysokości nowej opłaty bądź ostatecznego utrzymania opłaty dotychczas obowiązującej.
Czy regulacja pierwszego etapu postępowania aktualizacyjnego przewiduje zgłoszenie nakładów do rozliczenia ? Ogólnie rzecz ujmując, zgodnie z art. 77 ust 4 tak. Ale czy jest to wykonalne w praktyce?
Aby dokonać wypowiedzenia właściciel musi udowodnić, że nastąpiła zmiana wartości nieruchomości. Dowodem na to jest operat szacunkowy. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając tenże powinien oczywiście „poznać” nieruchomość. Powinien, m.in., ją obejrzeć. Co więcej oględziny mogły by odbyć się przy udziale właściciela i użytkownika wieczystego. Jednak z uwagi na to, że wycena na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej ma specyficzny charakter, ponieważ nie dotyczy całej nieruchomości, a jedynie gruntu, to często w praktyce jest tak, że rzeczoznawca majątkowy uznaje, że obecność użytkownika wieczystego nie jest konieczna. Grunt jest ogólnodostępny i rzeczoznawca majątkowy jest w stanie samodzielnie, w trakcie oględzin ustalić jego cechy. Tak więc bardzo często użytkownik wieczysty w ogóle nie ma informacji na temat tego, że dokonywana jest wycena jego nieruchomości. Nie mniej, nawet jeżeli zostanie poinformowany o oględzinach to krótki czas nie pozwala mu na przygotowanie zakresu rzeczowego oraz wyliczenie wartości nakładów. Dodatkowo wskazać należy, że §28 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późniejszymi zmianami), zwanego dalej Rozporządzeniem, nakazuje na potrzeby aktualizacji opłat z tytułu użytkowania określać wartość nieruchomości według stanu nieruchomości i cen na dzień aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Oznacza to, że w momencie sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany brać pod uwagę stan nieruchomości jaki jest w momencie oględzin bez względu na to kiedy i przez kogo zostały dokonane nakłady.
Po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego właściciel wypowiada użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu i jednocześnie oferuje opłatę w nowej wysokości. Zgodnie z art. 78 ust. 1 Ustawy w wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Zgodnie z art. 78 ust. 2 użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej “kolegium”, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W żaden sposób ustawodawca nie wypowiedział się co do sposobu zgłoszenia i zaliczenia wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego. Ustawodawca przewidział jedynie możliwość zakwestionowania opłaty rocznej w nowej, proponowanej wysokości i wskazał jedynie jak to należy zrobić. Nie przewidział negocjacji w tym zakresie. W ogóle uznał, że strony nie powinny samodzielnie porozumiewać się co do nowej opłaty rocznej i jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z wypowiedzeniem może jedynie zwrócić się z wnioskiem do SKO. O tym jak zgłosić i kiedy zgłosić nakłady nie ma nic w Ustawie.
Podsumowując: złożenie przez użytkownika wieczystego wniosku o zaliczenie nakładów w chwili rozpoczęcia procedury aktualizacyjnej jest bezzasadne, często niemożliwe do zrealizowania (użytkownik wieczysty nie zawsze jest informowany o oględzinach i wycenie nieruchomości) i utrudnione z uwagi na krótki czas na przygotowanie odpowiedniej dokumentacji. Z całą pewnością celem ustawodawcy nie było nakazywanie użytkownikowi wieczystemu składanie takiego wniosku w pośpiechu, a już na pewno nie, nierówne traktowanie użytkowników wieczystych w tym zakresie z uwagi na to, że niektórzy wiedzą o sporządzaniu wyceny, a niektórzy nie mają tej świadomości. Po otrzymaniu wypowiedzenia ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości zgłoszenia nakładów do rozliczenia. Przewidział tylko i wyłącznie właściwy wniosek do SKO.
Czy regulacja drugiego etapu postępowania aktualizacyjnego przewiduje zgłoszenie nakładów do rozliczenia?
Drugi etap to postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Co do zasady mówimy o jednej rozprawie na której najczęściej użytkownik wieczysty przedstawia argumenty przemawiające za tym, że operat zawiera tak liczne błędy, że nie może stanowić dowodu w sprawie, lub mniejszego kalibru błędy powodujące zawyżenie nowej wartości co powoduje że opłaty są zawyżone. Właściciel albo zgadza się z tymi argumentami i proponuje nową opłatę (niższą o 15 – 25% w stosunku do zaproponowanej w wypowiedzeniu), albo nie zgadza się z argumentami i pozostaje przy swoim albo nie zgadza się z argumentami i mimo wszystko proponuje nową opłatę (również niższą o 15 – 25% w stosunku do zaproponowanej w wypowiedzeniu). SKO wysłuchuje stanowisk stron i jeżeli strony się dogadają oznacza to, że doprowadzono do ugody. W przeciwnym razie SKO orzeka czy aktualizacja jest uzasadniona czy też nie i uzasadnia swoje stanowisko. W postępowaniu przed SKO w ogóle nie może być miejsca na rozmowę o nakładach, gdyż nie ma do tego umocowania w prawie materialnym. W art. 78 Ustawy w ustępie 2 nie ma nic o nakładach, a art. 79 mówi tylko i wyłącznie o wysokości nowej opłaty. Wrocławskie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wypowiedziało się, że kwestia rozliczenia nakładów dotyczy tylko i wyłącznie właściciela i użytkownika wieczystego i tylko oni mogą rozstrzygnąć tę kwestię miedzy sobą. SKO nic do tego. Należy z tym stanowiskiem się zgodzić.
Podsumowując: ustawodawca nie przewidział możliwości ani formy zgłoszenia i rozliczenia nakładów przez użytkownika wieczystego przed samorządowym kolegium odwoławczym. Na tym etapie można jedynie rozmawiać o niezasadności aktualizacji w ogóle, bądź zasadności w innej wysokości. Kolegium, nawet po zgłoszeniu nakładów w ogóle się tym nie zajmie wskazując, że jest to kwestia zupełnie odrębna, znajdująca się poza kompetencjami kolegium i należąca do właściciela i użytkownika wieczystego.
Czy regulacja trzeciego etapu postępowania aktualizacyjnego przewiduje zgłoszenie nakładów do rozliczenia?
Trzeci etap to postępowanie przed sądem powszechnym. Na tym etapie przestaje obowiązywać Ustawa. Jedyną jej „pozostałością” jest treść wniosku złożona przez użytkownika wieczystego do SKO, który to wniosek zastępuje pozew. Od tego momentu mamy do czynienia z kodeksem postępowania cywilnego (zwanego dalej kpc). Oznacza to, że owszem możemy rozszerzyć pozew o kwestię nakładów (art. 189 kpc ) i powinniśmy się obecnie spodziewać, że będą one rozpatrzone w trakcie postępowania aktualizacyjnego.
„Ta linia judykatury jest nadal kontynuowana w najnowszym orzecznictwie, w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że zaliczenie wartości poniesionych nakładów przewidziane w art. 77 ust. 4 GospNierU, może nastąpić także w wypadku zgłoszenia przez użytkownika wieczystego wniosku dopiero na etapie postępowania sądowego, a więc już po złożeniu sprzeciwu (wyrok SN z dnia 31 stycznia 2013 r. II CSK 223/12). Przepisy omawianej ustawy nie przewidują bowiem żadnych terminów, które ograniczałyby wieczystego użytkownika w zakresie zgłoszenia przez niego poniesionych nakładów, w celu ich zaliczenia na poczet opłaty (wyrok SN z dnia 8 lutego 2013 r., IV CSK 306/12). ”
Oraz
„Reasumując nie zachodzi czasowa niedopuszczalność drogi sądowej w razie zgłoszenia przez użytkownika wieczystego żądania zaliczenia kolejnych nakładów dopiero na etapie postępowania przed sądem powszechnym, które wcześniej nie były objęte pierwotnie zgłoszonym wnioskiem rozpoznanym przez samorządowe kolegium odwoławcze”
Tak jest obecnie. Aczkolwiek kilka lat wcześniej nie było to takie oczywiste, że możemy rozszerzyć pozew o kwestię nakładów. Wcześniej występowały inne ustalenia sądów: za późno na zgłaszanie nakładów albo kwestia nakładów dotyczy tylko i wyłącznie właściciela i użytkownika wieczystego i nie może być rozpatrywana w przedmiotowym postępowaniu.
Podsumowując: ustawodawca nie przewidział możliwości ani formy zgłoszenia i rozliczenia nakładów przez użytkownika wieczystego przed sądem powszechnym. Taka możliwość może wynikać z ogólnych przepisów o treści pozwu (art. 189 ustawy kpc). I taka możliwość wynika z obecnej linii judykatury.
Taka jest teoria. A jaka jest praktyka? Tego dowiedzą się Państwo w naszej kancelarii.