Użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości prawie jak właściciel. Między innymi, gdy jest to konieczne, buduje urządzenia infrastruktury technicznej tak aby mógł korzystać z nieruchomości zgodnie z celem użytkowania wieczystego. Niestety, po wybudowaniu tychże urządzeń ich właścicielem staje się właściciel gruntu, który po zakończeniu użytkowania wieczystego korzysta z ich dobrodziejstwa. Co więcej, w trakcie trwania użytkowania wieczystego korzysta z nich poprzez zwiększenie kwoty opłat rocznych – nieruchomość jest uzbrojona, co za tym idzie wyższa jest jej wartość a tym samym jest podstawa do aktualizacji opłaty rocznej. Dlatego też ustawodawca przewidział możliwość rozliczenia nakładów poczynionych przez użytkownika wieczystego na budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Ma to niebagatelne znaczenie, zwłaszcza przy dużych nieruchomościach. Zgodnie z art. 77 ust. 4 Ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej Ustawą) przy aktualizacji opłaty, o której mowa w ust. 1, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną zalicza się wartość nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej po dniu dokonania ostatniej aktualizacji. Analizując przepisy dotyczące procedury aktualizacyjnej nasuwa się jedyny słuszny wniosek: ustawodawca wskazuje na możliwość aktualizacji opłaty oraz zaliczenia wartości nakładów i wskazuje na sposób przeprowadzenia procedury aktualizacyjnej bez wskazania sposobu zaliczenia wartości nakładów. Zaznaczył jedynie, że wartość nakładów może być zaliczona tylko i wyłącznie w poczet różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną. Tym samym pojawiają się pytania o to kiedy użytkownik wieczysty powinien zgłosić nakłady i kiedy właściciel musi je rozliczyć. Aby odpowiedzieć na tak postawione pytania należy przyjrzeć się procedurze aktualizacji opłaty rocznej od początku do końca. Przy czym w pierwszej kolejności zajmijmy się pytaniem kiedy użytkownik wieczysty powinien zgłosić nakłady do rozliczenia.

Procedura aktualizacyjna jest wieloetapowa i co do zasady uregulowana jest w Ustawie choć użytkowanie wieczyste ma swoje źródło w kodeksie cywilnym. Przede wszystkim pamiętać należy, że jest to stosunek cywilno-prawny, dlatego też sam kształt jak i wszelkie zmiany samej umowy użytkowania wieczystego zależne są od woli właściciela i użytkownika wieczystego. Żadna ze stron nie powinna zapominać, że działa w warunkach wolnorynkowych i nie ma przy tym żadnego znaczenia, że właścicielem jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. Przyglądając się jednak procedurze aktualizacyjnej nasuwają się wątpliwości co do tego, że właściciele pamiętają o swobodzie kształtowania umów.

Pierwszy etap to wypowiedzenie opłaty rocznej w dotychczasowej wysokości i zaproponowanie nowej. Nowa wysokość wynika z wartości wyliczonej w operacie szacunkowym, który powinien stanowić dowód na zmianę wartości tej konkretnej nieruchomości. Błędem jest, że pomimo cywilnoprawnego charakteru stosunku zobowiązaniowego łączącego właściciela i użytkownika wieczystego nie mogą oni swobodnie usiąść do rozmów i ustalić o ile rzeczywiście powinna wzrosnąć opłata roczna. Założenie jest takie, że strony nie są w stanie samodzielnie dogadać się w tym zakresie – musi im w tym „pomóc” Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dlatego też w momencie gdy użytkownik wieczysty nie zgadza się z podwyższeniem opłaty w ogóle bądź też zgadza się ale nie w zaproponowanej wysokości składa do SKO właściwy wniosek. Drugi etap dzieje się zatem przed samorządowym kolegium odwoławczym. W momencie kiedy właściwy organ bądź użytkownik wieczysty wniosą sprzeciw od orzeczenia kolegium zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przed sądami powszechnymi. I wówczas mamy do czynienia z etapem trzecim. Tak więc postępowanie aktualizacyjne jest procedurą o charakterze mieszanym z elementami postępowania cywilnego oraz postępowania administracyjnego. Procedura aktualizacyjna rozpoczyna się w momencie wypowiedzenia a kończy się w momencie ostatecznego ustalenia wysokości nowej opłaty bądź ostatecznego utrzymania opłaty dotychczas obowiązującej.

Czy regulacja pierwszego etapu postępowania aktualizacyjnego przewiduje zgłoszenie nakładów do rozliczenia ?

Aby dokonać wypowiedzenia właściciel musi udowodnić, że nastąpiła zmiana wartości nieruchomości. Dowodem na to jest operat szacunkowy. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając tenże powinien oczywiście „poznać” nieruchomość. Tak więc powinien, między innymi ją obejrzeć, co więcej oględziny powinny odbyć się przy udziale właściciela i użytkownika wieczystego. Jednak z uwagi na to, że wycena na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej ma specyficzny charakter ponieważ nie dotyczy całej nieruchomości a jedynie gruntu, to często w praktyce jest tak, że rzeczoznawca majątkowy uznaje, że obecność użytkownika wieczystego nie jest konieczna. Grunt jest ogólnodostępny i rzeczoznawca majątkowy jest w stanie samodzielnie, w trakcie oględzin ustalić jego cechy. Tak więc bardzo często użytkownik wieczysty w ogóle nie ma informacji na temat tego, że dokonywana jest wycena jego nieruchomości. Nie mniej, nawet jeżeli zostanie poinformowany o oględzinach to krótki czas nie pozwala mu na przygotowanie zakresu rzeczowego oraz wyliczenie wartości nakładów. Dodatkowo wskazać należy, że §28 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późniejszymi zmianami), zwanego dalej Rozporządzeniem, nakazuje na potrzeby aktualizacji opłat z tytułu użytkowania określać wartość nieruchomości według stanu nieruchomości i cen na dzień aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Oznacza to, że w momencie sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany brać pod uwagę stan nieruchomości jaki jest w momencie oględzin bez względu na to kiedy i przez kogo zostały dokonane nakłady.

Po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego właściciel wypowiada użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu i jednocześnie oferuje opłatę w nowej wysokości. Zgodnie z art. 78 ust. 1 Ustawy w wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Zgodnie z art. 78 ust. 2

użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W żaden sposób ustawodawca nie wypowiedział się co do sposobu zgłoszenia i zaliczenia wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego. Tym samym ustawodawca przewidział jedynie możliwość zakwestionowania opłaty rocznej w nowej, proponowanej wysokości. Nie przewidział negocjacji w tym zakresie. W ogóle uznał, że strony nie powinny samodzielnie porozumiewać się co do nowej opłaty rocznej i jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z wypowiedzeniem może jedynie zwrócić się z wnioskiem do SKO.

Podsumowując: złożenie przez użytkownika wieczystego wniosku o zaliczenie nakładów w chwili rozpoczęcia procedury aktualizacyjnej jest bezzasadne, często niemożliwe do zrealizowania (użytkownik wieczysty nie zawsze jest informowany o oględzinach i wycenie nieruchomości) i utrudnione z uwagi na krótki czas na przygotowanie odpowiedniej dokumentacji. Z całą pewnością celem ustawodawcy nie było nakazywanie użytkownikowi wieczystemu składanie takiego wniosku w pośpiechu a już na pewno nierówne traktowanie użytkowników wieczystych w tym zakresie z uwagi na to że niektórzy wiedzą o sporządzaniu wyceny a niektórzy nie mają tej świadomości. Po otrzymaniu wypowiedzenia ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości zgłoszenia nakładów do rozliczenia. Przewidział tylko i wyłącznie właściwy wniosek do SKO.

Czy regulacja drugiego etapu postępowania aktualizacyjnego przewiduje zgłoszenie nakładów do rozliczenia ?

Drugi etap to postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Co do zasady mówimy o jednej rozprawie na której użytkownik wieczysty przedstawia argumenty przemawiające za tym, że operat zawiera tak liczne błędy, że nie może stanowić dowodu w sprawie. Właściciel albo zgadza się z tymi argumentami i proponuje nową opłatę (niższą o 15 – 25% w stosunku do zaproponowanej w wypowiedzeniu), albo nie zgadza się z argumentami i pozostaje przy swoim albo nie zgadza się z argumentami i mimo wszystko proponuje nową opłatę (również niższą o 15 – 25% w stosunku do zaproponowanej w wypowiedzeniu). SKO słucha i cieszy się jeżeli strony się dogadają bo to oznacza, ze doprowadziło do ugody. W przeciwnym razie musi orzekać czy aktualizacja jest uzasadniona czy też nie i w dodatku uzasadniać swoje stanowisko. W postępowaniu przed SKO w ogóle nie ma miejsca na rozmowę o nakładach. W jednej ze spraw wrocławskich Kolegium wypowiedziało się, że kwestia rozliczenia nakładów dotyczy tylko i wyłącznie właściciela i użytkownika wieczystego i tylko oni mogą rozstrzygnąć tę kwestię miedzy sobą. SKO nic do tego.

Podsumowując: ustawodawca nie przewidział możliwości ani formy zgłoszenia i rozliczenia nakładów przez użytkownika wieczystego przed samorządowym kolegium odwoławczym. Na tym etapie można jedynie rozmawiać o niezasadności aktualizacji w ogóle bądź zasadności w innej wysokości. Kolegium, nawet po zgłoszeniu nakładów w ogóle się tym nie zajmuje wskazując, że jest to kwestia zupełnie odrębna, znajdująca się poza kompetencjami kolegium i należąca do właściciela i użytkownika wieczystego.

Czy regulacja trzeciego etapu postępowania aktualizacyjnego przewiduje zgłoszenie nakładów do rozliczenia ?

Trzeci etap to postępowanie przed sądem powszechnym. Na tym etapie przestaje obowiązywać Ustawa. Jedyną jej pozostałością jest treść wniosku złożona przez użytkownika wieczystego do SKO, który to wniosek zastępuje pozew. Od tego momentu mamy do czynienia z kodeksem postępowania cywilnego. Oznacza to, ze owszem możemy rozszerzyć pozew o kwestię nakładów aczkolwiek dotychczasowa reakcja sędziów jest dwojaka: za późno na zgłaszanie nakładów albo kwestia nakładów dotyczy tylko i wyłącznie właściciela i użytkownika wieczystego i nie może być rozpatrywana w przedmiotowym postępowaniu.

Podsumowując: ustawodawca nie przewidział możliwości ani formy zgłoszenia i rozliczenia nakładów przez użytkownika wieczystego przed sądem powszechnym. Taka możliwość może wynikać z ogólnych przepisów o treści pozwu niemniej sądy nie chcą się tym zajmować w postępowaniu dotyczącym aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wskazują, że jest to kwestia zupełnie odrębna, należąca do właściciela i użytkownika wieczystego.

Zanim ostatecznie odpowiemy sobie na pytanie kiedy użytkownik wieczysty powinien zgłosić nakłady do rozliczenia rozstrzygnijmy kwestię kiedy właściciel musi rozliczyć te nakłady. W tym przypadku odpowiedź wydaje się prosta – tylko i wyłącznie wtedy kiedy nowa opłata roczna będzie wyższa od poprzedniej. Zasadnym jest więc wniosek, że do momentu ustalenia nowej opłaty rocznej na wyższym poziomie w ogóle nie ma sensu mówić o nakładach – zgłaszać ich, zajmować się ich zakresem i wyliczeniem czy też rozmawiać z właścicielem o konieczności ich rozliczenia. W momencie kiedy pojawia się różnica pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną sensownie jest zgłosić i rozliczyć nakłady. Ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej jest niezbędne do tego aby ustalić różnicę pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną. Oczywistym jest, że różnica ta musi mieć wynik dodatni aby w ogóle była mowa o zaliczeniu nakładów na jej poczet. Zatem wystąpienie różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną jest przesłanką konieczną zaliczenia nakładów. Oznacza to, że ostateczna odpowiedź na to czy wystąpi przesłanka konieczna zaliczenia nakładów może zostać udzielona dopiero po zakończeniu procedury aktualizacyjnej.

Argumenty przedstawione powyżej wskazują wprost, że kwestia rozliczenia nakładów nie ma nic wspólnego z procedurą aktualizacyjną wysokości opłaty rocznej. Opłata roczna jest bowiem ustalana na podstawie dwóch czynników – aktualnej wartości nieruchomości gruntowej według stanu z dnia aktualizacji tj. wraz ze wszystkimi nakładami poniesionymi przez użytkownika wieczystego oraz obowiązującej stawki procentowej. W trakcie procedury aktualizacyjnej, jak wykazano powyżej, użytkownik wieczysty może: zanegować aktualizację w całości poprzez wykazanie jej bezzasadności bądź zanegować samą wysokość proponowanej opłaty poprzez wykazanie, że wprawdzie aktualizacja jest uzasadniona ale opłata powinna być w innej wysokości. W całej procedurze aktualizacyjnej nie ma miejsca na rozliczenie nakładów. Przede wszystkim w ustawie brak jest możliwości na stwierdzenie, że użytkownik wieczysty uznaje zasadność aktualizacji i zaoferowaną opłatę w nowej wysokości i jednocześnie dokonuje rozliczenia nakładów. W sytuacji kiedy użytkownik wieczysty zgadza się na opłatę w nowej wysokości jedynie co może zrobić to w sposób milczący zaakceptować wypowiedzenie. Oznacza to nie złożenie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Zauważyć należy, że w momencie upływu tego 30 dniowego terminu wypowiedzenie staje się „prawomocne” i opłata w nowej wysokości zaczyna obowiązywać od 1 stycznia roku następującego po roku w którym właściciel dokonał wypowiedzenia. Jednocześnie „uprawomocnienie” wypowiedzenia kończy procedurę aktualizacyjną.

Dodatkowo wskazać należy, że przepisy Rozporządzenia odnoszące się do określenia wartości nakładów, wskazują iż nie jest możliwe określenie wartości nakładów bez określenie wartości gruntu po dokonaniu nakładów. Oznacza to, że dla określenia wartości nakładów niezbędne jest określenie wartości gruntu na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej tj. wartości gruntu według stanu z dnia aktualizacji a więc z nakładami.

Ustawodawca nie przewidział terminu ani formy zgłoszenia przez użytkownika wieczystego nakładów do rozliczenia. Dlatego też właściciel, samorządowe kolegium odwoławcze czy też sąd w momencie wystąpienia przesłanki konicznej tj. różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową i zaktualizowaną nie ma podstaw do odmowy zaliczenia nakładów w momencie ich zgłoszenia przez użytkownika wieczystego. Bez względu na termin i bez względu na formę.

Taka jest teoria. A jaka jest praktyka ? O tym w następnej części.

Autor:

Joanna Nogal